固体废物进口曾在弥补国内资源短缺、促进再生资源利用等方面发挥重要作用，但随着我国生态文明建设的进一步推进，近年来逐渐成为环境管理关注的焦点。在各地海关采取“蓝天2018”“蓝天2019”等阻击洋垃圾走私专项行动的同时，生态环境部、商务部、发展改革委、海关总署等有权部委亦联合发文不断缩小可进口固体废物目录，2019年12月31日起，不锈钢废碎料、钛废碎料等16个品种的固体废物也将进入禁止进口行列。可见，国家在固体废物入境方面的监管政策正在不断收紧。

固体废物进口涉及产品生产者、销售者、进口者、收货人、承运人等多方主体，如货物最终被认定为非法进口的固体废物，究竟哪些主体可能成为海关追责的对象？除行政责任外，又可能面临哪些民事甚至刑事责任？我们将在本文中逐一介绍。

一、进口者及承运人或需承担退运及罚款的行政责任

《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（以下称“《固废防治法》”）第78条规定：“进口属于禁止进口的固体废物或者未经许可擅自进口属于限制进口的固体废物用作原料的，由海关责令退运该固体废物，可以并处十万元以上一百万元以下的罚款。进口者不明的，由承运人承担退运该固体废物的责任，或者承担该固体废物的处置费用。”

《固体废物进口管理办法》（以下称“《固废进口管理办法》”）第29条也列明：“进口属于禁止进口的固体废物或者未经许可擅自进口固体废物的，由口岸海关依法责令进口者或者承运人在规定的期限内将有关固体废物原状退至原出口国，进口者或者承运人承担相应责任和费用，并不免除其办理海关手续的义务，进口者或者承运人不得放弃有关固体废物。” “收货人无法确认的进境固体废物，由承运人向海关提出退运申请或者可以由海关依法责令承运人退运。承运人承担相应责任和费用，并不免除其办理海关手续的义务。”

由此可见，一旦货物被认定为非法进口的固体废物，海关可追责的主体包括进口者（收货人）及承运人，涉及的行政责任包括强制退运的行政强制措施及十万至一百万不等的行政处罚，且以上主体无法通过放弃货物的方式逃避责任。

实务中，我们常被问及如下问题：

1、进口者和承运人的责任承担，是否有先后顺序？

根据《固废防治法》第78条的规定，二者的责任承担存在先后顺序。即需要在进口者不明的情况下，才由承运人承担有关责任。尽管《固废进口管理办法》第29条的表述将二者列为并列关系，但考虑《固废进口管理办法》的位阶低于《固废防治法》，且根据实操经验，当进口者可被明确识别时，海关通常会选择进口者作为行政责任承担的对象。

2、“收货人”是否等同于以上法规中的“进口者”？

目前，固废进口相关的行政法律规范中对于“进口者”或者“收货人”的范围并无明确规定。福建省高院在（2016）闽行终197号案件中，确认某商贸公司是否为“进口者”及“收货人”时，是以货物进口申报单、涉案货物进出口买卖合同、发票、装箱单、提货单等单据作为判断依据的。法院同时提出，实际利用企业及货代公司虽与涉案货物具有关联性，但与海关行政管理活动没有发生直接的法律关系，因此不属于海关的监管对象。

据此我们认为，实际利用企业、货代公司等在文义上都无法完全排除在“进口者”或者“收货人”之外。但考虑海关对入境固体废物管理的关注焦点是固体废物是否进入我国国境，在法律设定上即体现为以非法运输入境这一行为为核心进行评价。因此，海关依据进口申报单以及相关进出口贸易单证识别进口者，并选择要求其承担行政责任时，被选择的企业很难进行有效抗辩。

3、海关对处罚金额是如何认定的？

在处理非法入境固体废物时，海关原则上都会责令退运，但在不同案件中，处罚金额存在较大差异，就此，海关确有较大的自由裁量权。根据案例和我们的经验，海关的裁量标准包括所涉货物的数量、危险性、国家的限制力度（禁止进口/限制进口）、责任人是否主动退运、是否足额缴纳担保金等。

总之，在进口货物被海关认定为非法进口的固体废物后，进口企业或承运人都可能成为海关追责的对象。进口企业在海关取样查验初期即应尽早参与，如对检验程序、检验标准、检验机构等存有异议，亦应积极提出并采取相应措施妥善处理。切勿以消极心态听之任之。

二、货物被滞留，可能产生大量堆存及违约费用

进口货物因海关查验或会长时间滞留码头，对于进口企业来说，除需承担上述行政责任外，亦可能面临大量的第三方费用，以及多份合同的违约责任。具体来说：

进口者需因此向码头方支付相应的堆存费和对船公司的滞箱费，从实操经验看，该类费用往往不是小数字。此外，如下游贸易合同对海关扣货的情形无特别免责约定，货物被扣押会造成交付迟延甚至无法交付，进口者需因此对下游购买方承担违约责任。

另需注意的是，依据《固废防治法》第5条，我国对固体废物污染环境防治实行污染者依法负责的原则，责任主体包括“产品生产者、销售者、进口者、使用者”。如入境固体费用最终对环境造成损害，进口者恐需另行承担侵权责任。

三、非法进口固体可构成走私废物罪

如海关认为进口企业或承运人行为涉嫌刑事犯罪，即会将案件移交缉私部门进一步调查处理。在刑事责任方面，非法进口固体废物的责任人可能因违反《刑法》第一百五十二条第二款规定而构成走私废物罪。该条规定，“逃避海关监管将境外固体废物、液态废物和气态废物运输进境，情节严重的，处五年以下有期徒刑，并处或者单处罚金；情节特别严重的，处五年以上有期徒刑，并处罚金。” 结合《固废防治法》第78条第二款，此处的责任主体应与上文分析无异。而对于本条规定的情节严重以及情节特别严重的情形的判定则由《最高人民法院、最高人民检察院关于办理走私刑事案件适用法律若干问题的解释》中第十四条进行量化规定。

此处需要特别注意的是，成立走私废物罪在主观方面应满足明知所运货物为国家禁止进口的固体废物，其中最典型的情形为已因进口该固体废物受到行政处罚仍继续进口。因此，如果进口企业忽视前期的行政案件，在业务模式上不尽早做筹划与调整，或将为更严厉的刑事处罚埋下隐患。

小结

随着“蓝天2019”专项行动的深入推进，海关对固体废物进口的监管将更加严格，也就意味着固体废物进口相关的法律纠纷会不断增多。

我们建议，进口企业应做到如下合规事项：

* 在进口贸易前端做好风险把控工作，明确进口固体废物在监管目录中的具体性质，及时调整、优化业务模式。

* 如在进境过程中遭海关核查，建议企业在取样检验初期即积极介入，关注相关行政程序、检验标准、检验机构等，如发现有不合理之处应尽早提出。

* 在海关做出消极判定后，企业应尽快考虑是否启动行政复议或其他法律程序，并采用主动退运等尽量减少损失。

此外，对承运人而言，则需注意规范业务流程，注意留存可证明进口者的相关材料，防止出现进口者不明的情况。

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